Stratégie foncière publique en faveur du logement
Par le groupe CRC, Mireille Schurch / 13 septembre 2012
La crise du logement atteint aujourd’hui un nouveau paroxysme. Selon les observateurs, ce sont plus de 10 millions de personnes qui sont touchées, alors que le droit au logement est un objectif à valeur constitutionnelle. Aussi, la responsabilité de l’État est directement appelée.
Or, entre 2002 et 2012, son intervention a été marquée par la volonté d’arrêter de financer directement le logement sur le budget de l’État. Les moyens alloués au logement ont ainsi été ramenés à un niveau dramatiquement bas dans le cadre des lois de finances successives et l’aide directe de l’État à la pierre n’a jamais été aussi faible, que ce soit en volume global ou dans le cadre de chaque opération faisant l’objet de subventions publiques.
Pour palier cette diminution drastique des financements de l’État, tous les acteurs du logement ont été amenés à contribuer au financement du logement, alors que cette compétence relève en premier lieu de l’État. Les organismes HLM ont été lourdement taxés, le 1 % logement ponctionné au profit de l’ANRU, sans parler des collectivités territoriales qui assument aujourd’hui une part déterminante de l’effort de construction.
Mais, au-delà même du désengagement de l’État en termes financiers, c’est une conception marchande du logement qui s’est progressivement imposée. Ainsi, le logement n’est plus considéré comme un bien premier, mais comme un objet de consommation et/ou de spéculation. Cette conception marchande a été par ailleurs renforcée par la mise en place de niches fiscales favorisant le placement spéculatif à l’image des dispositifs appelés Censi, Bouvard, de Robien ou encore Scellier.
Parallèlement, les organismes HLM ont été contraints par la loi Boutin de répondre à une logique uniquement comptable comme en témoigne pour exemple l’obligation faite aux organismes de vendre une partie de leur patrimoine pour se constituer des fonds propres.
Une telle politique a battu en brèche l’idée même d’un véritable « droit au logement », droit qui ne peut être efficacement garanti sans intervention de la puissance publique.
En effet, le désengagement de l’État en la matière a conduit au fait que l’ensemble des indicateurs de la construction soit au rouge, et ce, depuis de nombreux mois. Ainsi, rien que depuis le début 2012, les mises en chantier ont reculé entre février et avril, de 22,5 %. Tandis que de mars à mai 2012, les ventes de logements neufs ont diminué de 14,4 % et les mises en chantier de 18,7 % (soit plus de 81 000 logements). La Fédération française du bâtiment déplorait ainsi récemment que « la tendance préexistante conduirait malheureusement à environ 300 000 logements mis en chantier à l’horizon 2013, bien loin du voeu de 500 000 logements par an porté par le Président de la République ».
Les sénateurs du groupe communiste, républicains et citoyens estiment pour leur part que le logement doit aujourd’hui être déclaré grande cause nationale et qu’il est urgent de réintroduire une ambition publique pour permettre le financement des logements nécessaires pour répondre à la demande en termes de renouvellement ainsi que de constructions nouvelles.
Cette stratégie passe impérativement et nécessairement par un effort budgétaire important notamment en termes de volume des aides à la pierre, afin de permettre la construction effective de logements publics. Elle relève à ce titre principalement des prochaines lois de finances.
Cette stratégie publique en faveur de la construction nécessite également le renforcement des objectifs fixés dans le cadre de la loi SRU l’obligation de construction en termes de logements publics en passant de 20 % à 30 % en zone tendue et 25 % dans le reste du territoire. Cela suppose dans le même mouvement un renforcement des sanctions en cas de non réalisation des objectifs fixés. Nous proposons ainsi de multiplier par dix les astreintes pour non-respect de la loi SRU. Nous préconisons également que les communes qui ne respectent pas les obligations liées à l’article 55 de la loi SRU ne puissent engager de programmes de réalisation de plus de 10 logements, s’ils ne comprennent pas 50 % de logements sociaux.
En outre, il convient à terme de sortir de la financiarisation de court terme de ce secteur par la constitution d’un pôle public financier permettant d’aider au financement de logements sociaux, notamment dans le cadre d’une recentralisation du livret A au sein de la caisse des dépôts ainsi qu’un doublement de son plafond.
Pour autant, la réalisation de tels objectifs de construction suppose aussi d’identifier aujourd’hui les facteurs qui, en dehors de toute évolution budgétaire, bloquent la construction.
Concrètement, aujourd’hui, les collectivités ou organismes qui veulent intervenir en matière de construction de logements publics, doivent au préalable acquérir des terrains. Pour ce faire, les collectivités disposent de deux outils qui sont le droit d’expropriation, dispositif largement encadré, et le droit de préemption, qui ne comprend malheureusement pas aujourd’hui, la lutte contre la spéculation comme motif légitime d’utilisation. Ces deux droits peuvent également être délégués par les collectivités aux établissements publics fonciers, dont le rôle de portage au service des collectivités a permis une réelle intervention publique concertée.
Pour autant, la mise en oeuvre de ces instruments est soumise à l’évaluation des Domaines qui déterminent le prix d’acquisition en se fondant sur les prix de marché, prix de marché qui connaissent à l’heure actuelle une hausse exponentielle.
Le marché de l’immobilier est ainsi devenu un marché hautement spéculatif. Ce phénomène est lié principalement au fait que chaque parcelle foncière est unique, ce qui lui confère une valeur spécifique. En effet, la valeur d’un terrain repose actuellement principalement sur deux éléments : les droits de constructibilité qui lui sont attachés, ainsi que sa localisation. La spéculation foncière est ainsi d’autant plus forte que l’on s’approche du centre urbain.
Ce phénomène de renchérissement des prix en centre urbain a été le facteur déterminant qui a conduit à éloigner les populations les plus fragiles, renforçant ainsi les fractures sociales et territoriales.
La prise de conscience de la nécessité d’agir contre l’étalement urbain conduit donc à penser aujourd’hui la question foncière comme un levier majeur garantissant la mixité sociale condition nécessaire de la vie des sociétés urbaines.
Pour l’ensemble de ces raisons, les acteurs du logement pointent la question foncière, socle de toute construction, comme une question clef. Il est, en effet, urgent que les pouvoirs publics interviennent afin de limiter le poids de l’acquisition foncière pour relancer concrètement la construction de logements publics notamment en coeur d’agglomération.
Vouloir intervenir sur le foncier nous conduit ainsi à formuler plusieurs propositions.
Premièrement, il nous faut agir sur la définition même de la valeur foncière.
Ainsi, l’absence de contraintes pesant aujourd’hui sur les ventes foncières et immobilières permettent la création de plus-values très importantes, résultant non seulement de la localisation du foncier comme nous venons de le voir, mais aussi aux investissements publics en terme d’équipements. Il s’agit là de la captation privée des plus-values liée à des investissements publics, qui nous semble particulièrement contestable.
Nous pensons donc qu’il conviendrait de travailler à la définition d’un mécanisme permettant de réguler la valeur du foncier en se basant sur des indicateurs concrets et notamment l’évolution de l’indice de construction qui reste relativement stable.
Il conviendrait également pour éviter les surcoûts fonciers des effets d’aubaine dans le cadre d’opérations d’aménagement d’utilité publique de mettre en oeuvre un mécanisme permettant de fixer le coût foncier au jour de la définition d’un périmètre d’opération révisé suivant l’inflation à l’indice de la construction. Il ne s’agit aucunement ici de mettre en place des mécanismes spoliateurs, mais seulement de redonner de la cohérence et de la lisibilité au marché de l’immobilier permettant la définition de stratégies foncières publiques efficaces, qui passent notamment par la capacité des collectivités de définir une programmation d’acquisition des terrains à bâtir nécessaires à la construction de logements accessibles à tous. C’est l’objet de notre titre premier.
Deuxièmement, nous considérons qu’il est nécessaire de renforcer les outils permettant d’agir sur le levier foncier pour permettre la construction effective de logements publics, c’est l’objet de notre titre deux.
Ainsi nous préconisons, la création d’une Agence nationale foncière pour le logement, répondant à plusieurs finalités.
Il s’agit premièrement de réaffirmer que la compétence logement est du ressort de l’État, État qui ne peut donc légitimement se désintéresser de la question foncière, support de toute construction. Le caractère national de cette agence permettrait l’affirmation d’une solidarité nationale et assurerait l’objectif de lutte contre les disparités territoriales.
Il s’agit deuxièmement de sortir de la logique de fiscalisation de l’aide publique au logement et de renforcer l’aide directe de l’État à la construction, ne passant pas seulement par le subventionnement de la construction, mais directement par les acquisitions foncières et immobilières nécessaires aux opérations publiques de construction de logements.
Il s’agit enfin, de sortir les collectivités et opérateurs publics, des difficultés qu’ils connaissent aujourd’hui lorsqu’ils souhaitent participer à l’effort de construction, en reportant l’effort financier d’acquisition de terrains sur cette agence.
Concrètement, l’agence acquerrait des terrains ou de l’immobilier afin de constituer un domaine public de l’État, support de la construction de logements sociaux et répondant donc à l’intérêt général.
La propriété foncière serait celle de la puissance publique, l’usufruit étant pour sa part confié aux différents opérateurs de construction.
Ainsi, sur la propriété de l’Agence nationale foncière, les droits à construire (ou à réhabiliter le cas échéant) et donc à usage ne pourraient être confiés qu’aux organismes HLM pour produire des logements sociaux, par un recours aux baux emphytéotiques à construction et/ou à réhabilitation.
Les conventions passées entre l’Agence et les organismes HLM devraient comporter particulièrement des dispositions favorisant l’accessibilité pour les publics les plus démunis et promouvoir la diversité en taille des logements. Elles comprendraient également des conditions en termes de projet architectural, d’économie d’énergie, de préservation d’espaces naturels collectifs dans la réalisation des programmes.
Nous avons conscience que cette mise à disposition du foncier, ne permettra pas à elle seule de répondre au déficit de construction. Mais parmi l’existence d’autres dispositifs, il s’agit avec la création de cette Agence de disposer d’un outil pérenne favorisant la réalisation des objectifs de construction de logements sociaux voir très sociaux dans les territoires.
D’autre part, et afin de lutter contre les disparités territoriales, il s’agit de permettre par la loi l’intervention directe de l’Agence sur le territoire des collectivités ne respectant pas les obligations liées à l’article 55 de la loi SRU. En effet, nous prévoyons que lorsque le préfet a constaté la carence d’une commune dans le cadre de la réalisation des objectifs de la SRU, le Préfet conclut une convention avec l’Agence nationale foncière en vue de la construction ou l’acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l’article L. 302-8 du code de l’urbanisme. Pour ce faire, l’Agence bénéficie en propre et de droit, sur un périmètre définie par la convention de droits de préemption et d’expropriation.
Concernant la gouvernance de cette agence, nous estimons que celle-ci doit être assurée à partir d’une représentation quadripartite représentant l’ensemble des acteurs du logement : État, collectivités territoriales, bailleurs sociaux et représentants des locataires.
Nous estimons également nécessaire de créer des antennes régionales de l’Agence afin mettre en oeuvre les missions dévolues à ce nouvel outil au plus près des territoires et des réalités locales.
Ces antennes seraient ainsi les interlocuteurs privilégiés des partenaires locaux de l’Agence. Ces partenaires seront principalement les collectivités territoriales elles-mêmes, les organismes départementaux ou locaux ainsi que les établissements publics fonciers. Elles conserveraient le même équilibre de représentation dans leur instance.
Pour financer cette agence afin de lui permettre de remplir les missions qui lui sont confiées, nous comptons notamment sur la suppression de l’ensemble des niches fiscales liées au logement dont le coût pour le budget national représente aujourd’hui 13 milliards, selon les documents budgétaires transmis lors de la préparation de la dernière loi de finances.
Nous affectons également à cet établissement les astreintes DALO, aujourd’hui perdues dans un fonds trop peu abondé pour être significatif, tout comme les astreintes pour le non-respect de la loi SRU. Il y a quelques années, les astreintes DALO et SRU étaient affectées aux fonds d’aménagement urbain (FAU) pour l’aide à la pierre. Malheureusement, les politiques menées ont conduit à vider ce fonds de sa substance. Nous revenons donc à un principe simple : la pénalisation financière de l’absence de construction permettant de garantir le droit au logement, doit bien servir à la construction de logements. D’autre part, et eu égard au rôle particulier confié à l’Agence nationale foncière pour la construction de logement sur le territoire des communes ne respectant pas les obligations créées par la loi SRU, il est opportun de lui affecter les astreintes financières supportées par les communes délinquantes.
Parallèlement, et il s’agit du deuxième objectif de cette proposition de loi, nous proposons d’articuler l’exercice de la compétence nationale qu’est le logement, compétence assumée avec le concours de l’Agence nationale foncière et ses antennes régionales, avec une compétence partagée, celle de la définition des politiques d’aménagement.
En effet, l’Agence tout en poursuivant sa propre mission doit également être un outil au service des collectivités, afin de rendre possible leur contribution à l’effort de construction.
Il s’agit ainsi de mettre l’action de l’Agence (la mise à disposition du foncier pour la construction de logements accessibles) au service des politiques d’aménagement élaborées au plus près des réalités locales et devant concilier plusieurs impératifs dont le respect des équilibres économiques, sociaux et environnementaux tenant notamment à la lutte contre l’étalement urbain et au renforcement de la mixité sociale.
Nous proposons, comme interface de cette élaboration commune, de rendre obligatoire la création d’un Établissement Public Foncier unique, dans chaque Région, pour assurer le portage des terrains nécessaire à la réalisation des objectifs des schémas directeurs régionaux en matière de logements et d’équipements publics.
Nous permettons ainsi, dans une logique de coopération positive, à l’Agence foncière d’apporter son concours à la réalisation des objectifs des schémas directeurs des régions. Il s’agit par la même de permettre à l’Agence foncière, de prendre sa place dans le cadre de projet d’aménagement global, mené grâce à l’action de portage des établissements fonciers.
Nous estimons ainsi que la création de tels établissements publics régionaux peut constituer l’outil privilégié de réinvestissement de l’ensemble des collectivités publiques dans une politique foncière permettant de répondre aux besoins de création non seulement de logements publics mais également d’équipements publics dans des conditions financières satisfaisantes pour les opérateurs publics.
Dans cette perspective, les nouveaux établissements publics régionaux pourront bénéficier, si les collectivités concernées le décident, d’une délégation du droit de préemption urbain leur permettant d’acquérir des terrains.
Pour permettre aux établissements publics fonciers régionaux de pouvoir mener à bien leurs nouvelles missions, nous leur confions également de nouvelles recettes. Ainsi, nous majorons la taxe sur les logements vacants en affectant le supplément aux établissements publics fonciers et nous créons une taxe sur les bureaux vacants.
Nous estimons utile de prévoir par la loi que la représentation des collectivités soit majoritaire au sein de ces établissements publics fonciers régionaux. Ceux-ci seraient ainsi présidés par un élu désigné par le Conseil régional.
Pour concrétiser et installer durablement le droit effectif au logement, la présente loi préconise ainsi à la fois de réaffirmer et de renforcer la compétence de l’État en tant qu’acteur en matière de logement mais également en terme de politique foncière tout en créant aux niveaux des collectivités les outils nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de construction.
